руководитель Департамента
по урегулированию коллективных трудовых споров
и развитию социального партнерства Минтруда России
Досудебное разрешение коллективных трудовых споров
I. Законодательство о разрешении коллективных трудовых споров
В Трудовом кодексе РФ в качестве одной из четырех форм социального партнерства названо участие представителей работников и работодателей в досудебном разрешении трудовых споров.
Своевременное и эффективное разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров может кардинально изменить качество социально-трудовых отношений.
Функционирование системы по урегулированию трудовых споров обеспечивают вступивший в силу с 1 февраля 2002 г. Трудовой кодекс РФ, начинающий действовать с 1 июля 2002 г. новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 23.11.1995 № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (с изм. и доп. на 30.12.2001), Закон РФ от 11.03.1992 № 2490-I «О коллективных договорах и соглашениях» (с изм. и доп. на 30.12.2001), Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. и доп. на 21.03.2002), Федеральный закон от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» и иные нормативные правовые акты, направленные как на предотвращение, так и на разрешение разногласий в ходе проведения коллективных переговоров и трудовых споров.
Отличаясь коллективным характером, коллективные трудовые споры имеют серьезные последствия для общества в целом:
- они отражаются на уровне общественного производства и влияют на реализацию прав и свобод не только непосредственных участников спора, но и многих других субъектов общественных отношений.
К причинам конфликтов в сфере труда следует отнести:
1) условия работы, не соответствующие признанным или установленным стандартам;
2) неэффективный менеджмент, игнорирующий законные интересы работников;
3) различное понимание правового механизма регулирования трудовых отношений;
4) слабое знание сторонами трудовых отношений действующих норм трудового права.
Недопущение трудовых конфликтов, цивилизованное их разрешение, обеспечивающее эффективность коллективно-договорного процесса и выполнение договорных актов, влияет на снижение напряженности в обществе даже в сложной экономической ситуации.
Сегодня развитие нормативной правовой базы регулирования коллективных трудовых споров приобретает особое значение для процессов согласования позиций интересов работников и работодателей. В настоящее время в Российской Федерации создана достаточно основательная правовая база для регулирования деятельности сторон коллективного трудового спора, которая вобрала в себя не только национальный опыт прошлых лет, но и опыт зарубежных стран в этой области. Законодательство учитывает также правила, установленные Рекомендацией МОТ № 92 о добровольном примирении и арбитраже (1951 г.).
С 1995 г. порядок разрешения коллективных трудовых споров регулировался отдельным Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». Теперь эти нормы включены в текст Трудового кодекса РФ. Постатейный сравнительный анализ норм названного Федерального закона и Трудового кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что порядок разрешения коллективных трудовых споров концептуально не изменился. Но все же есть положения, которые претерпели значительные изменения.
Порядок разрешения коллективного трудового спора с учетом новелл Трудового кодекса РФ представлен на схеме, помещенной в журнале.
II. Изменение понятия «коллективный трудовой спор» и общих правил разрешения коллективного трудового спора
Прежде всего, Трудовым кодексом РФ внесены дополнения уже в само определение понятия «коллективный трудовой спор». Под таким спором согласно статье 398 Кодекса понимаются неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии актов, содержащих нормы трудового права, в организациях. Иными словами, коллективный трудовой спор возникает в результате того, что не удалось достичь согласия между сторонами в процессе коллективных переговоров по условиям труда, предусматриваемым в проектах коллективных договоров, соглашений или иных нормативных правовых актов (например, приказов руководителя организации, решений органов исполнительной власти и местного самоуправления), а также их исполнение сторонами в процессе практического применения.
Названная статья Трудового кодекса РФ расширила предмет коллективных трудовых споров по сравнению с Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»[1] : в качестве самостоятельного основания возникновения коллективного трудового спора (помимо разногласий по поводу установления и изменения условий труда, заключения, изменения, выполнения коллективных договоров и соглашений) в Кодексе указывается отказ работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии в организации актов, содержащих нормы трудового права.
Трудовой кодекс РФ в отличие от КЗоТ РФ не предусматривает такую обязанность работодателя, как согласование с профсоюзом каких-либо условий труда работников, а также тех или иных актов о труде организации (статьи 371, 372 ТК РФ). Согласно указанным статьям Трудового кодекса РФ решения по данным вопросам принимаются работодателем с учетом мнения профсоюзного органа, представляющего интересы всех или большинства работников организации. При этом очерченный Трудовым кодексом РФ круг вопросов, по которым работодатель учитывает мнение профсоюза, уже, чем раньше.
Порядок учета мнения включает в себя следующее:
а) проект локального акта о труде, требующего согласования, направляется работодателем выборному профсоюзному органу, представляющему интересы всех или большинства работников организации;
б) выборный профсоюзный орган не позднее 5 дней с момента получения проекта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме;
в) если профсоюз не согласен с локальным нормативным актом или предлагает его изменить, то работодатель, в случае несогласия с предложениями профсоюза, обязан в течение 3 дней провести дополнительные консультации с выборным профсоюзным органом;
г) в случае недостижения согласия в ходе консультаций, разногласия оформляются протоколом; работодатель принимает этот акт о труде. Профсоюзный орган в этом случае вправе начать процедуру коллективного трудового спора. Кроме того, принятый акт может быть обжалован в суд или в соответствующую государственную инспекцию труда; последняя в месячный срок проводит проверку и в случае выявления нарушения выдает работодателю предписание об отмене данного акта.
III. Нормы Трудового кодекса РФ о забастовках
Как и в Федеральном законе о коллективных трудовых спорах, в Трудовом кодексе РФ указано, что признается право на забастовку — как способ разрешения коллективного трудового спора (статьи 398, 409 ТК РФ).
Трудовой кодекс РФ отдельно предусмотрел процедуры разрешения коллективного трудового спора и объявления забастовки на уровне организации и на более высоком уровне (выше организации). Кодекс исходит из концепции, выраженной в Главе 4 и других, о том, что представителем работника на уровне организации является первичная профсоюзная организация, а профсоюзы и объединения профсоюзов представляют работников на уровнях выше организации.
Существенно изменился порядок выдвижения требований. Ранее таким правом обладали работники и их представители, причем последние могли выдвигать требования независимо от работников (профсоюзы в порядке, предусмотренном уставом). По новым нормам требования на уровне организации выдвигаются работниками или их представителями, определенными в соответствии с Главой 4 Трудового кодекса РФ; однако в любом случае, даже если требования выдвинуты профсоюзом, они должны быть утверждены на собрании (конференции) работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения). Собрание считается правомочным, если на нем присутствует более половины работников, а конференция — если на ней присутствует более 2/3 избранных делегатов; решение принимается простым большинством голосов.
Часть шестая статьи 399 Трудового кодекса РФ предусматривает, что требования профессиональных союзов и их объединений выдвигаются и направляются соответствующим сторонам социального партнерства. Эта норма в контексте других норм Кодекса означает, прежде всего, что требования на уровне выше организации могут быть выдвинуты профсоюзом или объединением профсоюзов и направлены тому лицу, с которым этот профсоюз (объединение профсоюзов), исходя из предусмотренных в Главе 4 Кодекса уровней социального партнерства, взаимодействует. Поскольку специальных норм о порядке выдвижения таких требований Трудовой кодекс РФ не предусматривает, следует исходить из того, что они выдвигаются в порядке, предусмотренном уставом профсоюза или объединения профсоюзов.
Соответственно статья 400 Трудового кодекса РФ предусматривает теперь различные сроки для рассмотрения требований по коллективному трудовому спору работодателем (объединением работодателей): 3 дня для рассмотрения требований работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) и 1 месяц — для рассмотрения требований профсоюзов и их объединений, то есть фактически, требований, выдвинутых на уровне выше организации.
Порядок и способы разрешения конфликтов позволяют сформировать целостную систему урегулирования коллективных трудовых споров, добиться их цивилизованного разрешения на ранних стадиях возникновения, не допустить проведения забастовки, как крайней формы отстаивания прав и интересов работников.
Эта система предполагает проведение в определенной последовательности ряда примирительных процедур, а именно, рассмотрение коллективного трудового спора с целью его разрешения примирительной комиссией, сторонами с участием посредника и (или) в трудовом арбитраже.
Весь процесс примирения можно разделить на несколько фаз:
1) диагностика конфликта, в ходе которой не только определяется предмет спора, но и устанавливается юрисдикция конфликта;
2) закрепление полномочий посредника, арбитров соответствующим соглашением сторон (в случае необходимости — при участии представителя третьей стороны);
3) налаживание коммуникаций — объяснение сторонам целей, процедур посредничества, установление основных правил поведения представителей сторон в ходе примирительной процедуры;
4) непосредственное посредничество; выяснение позиций сторон на момент вмешательства посредника в конфликт и уточнение представления сторон о реальности;
5) определение областей взаимных интересов;
6) поиски возможных вариантов разрешения спора (выработка возможных вариантов приемлемых решений, согласование критериев оценки вариантов приемлемых решений, оценка вариантов приемлемых решений);
7) подготовка проекта соглашения (протокола разногласий) и его подписание.
Принципиальным изменением порядка разрешения коллективного трудового спора с использованием примирительных процедур является положение о том, что рассмотрение спора в трудовом арбитраже производится только в том случае, если стороны заключили соглашение в письменной форме об обязательном выполнении его решений (часть первая статьи 404 ТК РФ). Это касается также и случаев уклонения одной из сторон от создания примирительной комиссии (часть первая статьи 406 ТК РФ): стороны переходят к формированию трудового арбитража, однако спор рассматривается в трудовом арбитраже только в том случае, если достигнуто соглашение об обязательности его решения. Кроме того, независимо от достижения сторонами соглашения об обязательности решения трудового арбитража, арбитраж создается в тех организациях, где законом запрещено или ограничено проведение забастовок (часть третья статьи 406 ТК РФ).
Порядок объявления забастовки также претерпел изменения по сравнению с Федеральным законом о коллективных трудовых спорах. Ранее, правом объявления забастовки обладали работники организации, филиала, представительства либо работники, являющиеся членами профсоюзной организации, путем принятия решения на собрании (конференции). Теперь Кодексом предусмотрены две различные процедуры принятия решения об объявлении забастовки:
1) в организации (филиале, представительстве, ином обособленном подразделении). В этом случае решение принимается на собрании (конференции) работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения);
2) вне организации. Решение об объявлении забастовки на уровне выше организации принимается профсоюзом (объединением профсоюзов), а затем утверждается на собрании (конференции) работников для каждой организации в отдельности (часть первая статьи 410 ТК РФ).
Исходя из этого, можно заключить, что забастовка может проводиться только в тех организациях, работники которых приняли решение об утверждении решения об объявлении забастовки. Собрание (конференция) считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа работников (делегатов конференции) — часть вторая статьи 410 ТК РФ; решение считается принятым, если за него проголосовало не менее половины присутствующих — часть третья статьи 410 ТК РФ.
Новым по сравнению с Федеральным законом о коллективных трудовых спорах является положение о том, что решение об объявлении забастовки может быть подтверждено путем сбора подписей более половины работников организации (часть четвертая статьи 410 ТК РФ).
Забастовка является крайней мерой и единственным законным способом вынужденного активного давления работников на работодателей. Право на забастовку признано всеми прогрессивными государствами. Но нигде право на забастовку не рассматривается как абсолютное — законодательство всегда предусматривает его ограничение в интересах всего общества.
Российское законодательство, признавая право работников на забастовку, определяет ее как временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора (статья 398 ТК РФ) и регламентирует порядок ее объявления и проведения, а также устанавливает гарантии работникам в связи с ее проведением (статьи 414, 415 ТК РФ).
К забастовке работники вправе прибегнуть, если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора, либо если работодатель уклоняется от процедур или не выполняет соглашение, достигнутое в ходе разрешения коллективного трудового спора.
В решении об объявлении забастовки должны быть указаны те же моменты, что и ранее, в частности, предполагаемая продолжительность забастовки.
Порядок установления минимума необходимых работ урегулирован также, как и в Федеральном законе о коллективных трудовых спорах после внесения в него изменений Федеральным законом от 06.11.2001 №142-ФЗ. Перечень минимума необходимых работ в каждой отрасли (подотрасли) экономики разрабатывается соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с соответствующим общероссийским профсоюзом (если в этой отрасли действует несколько общероссийских профсоюзов, то со всеми общероссийскими профсоюзами). Порядок утверждения минимума устанавливается отдельным актом Правительства РФ. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе перечней минимума необходимых работ (услуг), разработанных и утвержденных соответствующими федеральными органами исполнительной власти, разрабатывает и утверждает по согласованию с территориальными объединениями организаций профсоюзов (объединениями профсоюзов) региональные перечни минимума необходимых работ (услуг), конкретизирующие содержание и определяющие порядок применения федеральных отраслевых перечней минимума необходимых работ (услуг) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В каждой организации минимум необходимых работ утверждается в течение 5 дней с момента объявления забастовки на основании этого общего перечня (он не может быть шире типового перечня) совместным решением сторон и органов местного самоуправления. При недостижении согласия относительно минимума необходимых работ, он устанавливается решением представительного органа местного самоуправления. Включение вида работ (услуг) в перечень должно быть мотивировано вероятностью причинения вреда здоровью или угрозой жизни граждан в случае их невыполнения (статья 412 ТК РФ). Такое регулирование вопросов установления минимума необходимых работ способствует введению более цивилизованного способа обеспечения безопасности людей, их здоровья и жизненно важных интересов общества при проведении забастовок.
Забастовка может быть признана судом незаконной в случаях:
1) необеспечения минимума необходимых работ и (или) услуг (часть восьмая статьи 412 ТК РФ);
2) если она была объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотренных Трудовым кодексом РФ (часть третья статьи 413 ТК РФ).
Кроме того, часть первая статьи 413 Трудового кодекса РФ устанавливает, что в соответствии со статьей 55 Конституции РФ являются незаконными и не допускаются забастовки:
а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил РФ, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;
б) в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.
В силу части второй статьи 413 Трудового кодекса РФ право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. В случае проведения забастовки в организациях, где не допускается проведение забастовки в соответствии с федеральным законом, такая забастовка также может быть признана незаконной.
IV. Сроки разрешения коллективных трудовых споров
Происходящие в стране преобразования экономического и правового характера требуют внесения дальнейших изменений в законодательство. Принятие Трудового кодекса РФ призвано обеспечить баланс прав и интересов всех участников трудовых правоотношений: государства, работников и работодателей. Новое трудовое законодательство содержит целый ряд положительных моментов — подробно прописана процедура разрешения коллективных трудовых споров, впервые сформулирован принцип социального партнерства как системы взаимоотношений трех сторон (государства, работодателя, работника).
Тем не менее, можно констатировать, что несмотря на все усовершенствования процедур разрешения спора, которые дал новый Трудовой кодекс РФ, они по-прежнему весьма длительны. В то же время у работников теперь есть возможность приступить к забастовочным действиям сразу после неприведших к согласию примирительных процедур, не прибегая к услугам временного трудового арбитража.
Если же стороны заключили соглашение о рассмотрении конфликта во временном трудовом арбитраже, то его решение, в отличие от ранее действующего порядка, является для сторон обязательным. Надо также учитывать обстоятельство, что теперь этап и решение временного трудового арбитража для сфер деятельности, где забастовки либо запрещены либо ограничены — обязательны.
Из приведенной в журнале схемы видно, что максимальный период — с посредником и временным трудовым арбитражом (как было для всех сценариев развития коллективного трудового спора (далее — КТС) в соответствии со старым законодательством) равен 45 календарным дням (как было раньше), минимальный — 20 календарным дням (сейчас).
V. Перспективы развития системы социальных амортизаторов, регулирующей состояние социально-трудовых отношений
Важная роль в системе регулирования социально-трудовых отношений, создании условий, исключающих возможность возникновения трудовых конфликтов и их урегулирования, отводится государству. Его основная функция состоит в определении правовых рамок и установлении правил взаимодействия сторон трудовых отношений, выработке и создании организационно-правовых и социально-экономических условий, отвечающих как текущему моменту, так и перспективным целям социального экономического развития государства.
Минтруд России в соответствии с возложенными на него задачами содействует урегулированию коллективных трудовых споров, выявляет и обобщает причины их возникновения, подготавливает предложения по устранению указанных споров, производит их уведомительную регистрацию.
Для осуществления своих полномочий по содействию в разрешении коллективных трудовых споров создана Служба по урегулированию коллективных трудовых споров, которая функционирует в соответствии с Трудовым кодексом РФ (статья 407) и положением о ней, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 № 468 (ред. от 21.03.1998).
В настоящее время в Минтруде России создается Автоматизированная информационно-справочная система «Трудовые споры». Ввод ее в эксплуатацию даст всем сторонам социального диалога дополнительные возможности для анализа практики разрешения конфликтных ситуаций, позволит выявлять наиболее часто встречающиеся причины трудовых споров, повысить оперативность их разрешения.
1 Далее — Федеральный закон о коллективных трудовых спорах. | 
