В 2008 году Президент РФ, основываясь на данных анализа количества и содержания проверок организаций и выводах об их чрезмерном числе, затрудняющем деятельность предпринимателей, своим Указом от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» поручил Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих:
- усиление гарантий защиты прав юридических лиц (далее — организаций) и индивидуальных предпринимателей (далее — предпринимателей) при осуществлении государственного контроля (надзора);
- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одной организации или одного предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) (далее — контрольно-надзорным органом) не более чем 1 раз в 3 года (кроме налогового контроля);
- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации.
Поставленные задачи были решены в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако существенного облегчения для работодателей принятие данного Федерального закона не принесло, поскольку сначала частью 4 статьи 1 Федерального закона, определяющей сферу применения егоположений, конкретно устанавливалось, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении контроля и надзора в сфере труда могут устанавливаться другими федеральными законами, а затем Федеральным законом от 28.04.2009 № 60-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» статья 27 анализируемого Федерального закона была дополнена частью 5, отложившей срок вступления в силу положений данного правового акта, устанавливающих порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, в отношении контроля и надзора в сфере труда и еще ряда видов контроля до 01.01.2010. Фактически данный период предназначался для приведения нормативных правовых актов, устанавливающих особенности проведения контрольно-надзорных мероприятий в отдельных сферах, в соответствие Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Как очевидно, соответствующие поправки в Трудовой кодекс РФ, предусматривающие особый порядок проведения проверок государственными инспекциями труда, внесены не были. С учетом этого, положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в 2010 году должны начать действовать в отношении государственных инспекций труда в полном объеме.
В этой связи представляется целесообразным ознакомить работодателей с новеллами административного законодательства относительно проведения государственного контроля и надзора в сфере труда.
Однако прежде проанализируем систему органов, уполномоченных осуществлять контроль в сфере труда.
Согласно части первой статьи 353 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда. Под таковой, как следует из части первой статьи 354 Кодекса, понимается единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). В соответствии с пунктом 1 постановления
Правительства РФ от 30.06.2004 № 324
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, является Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Непосредственные же проверки соблюдения трудового законодательства осуществляют государственные инспекции труда (государственные правовые инспекторы труда и государственные инспекторы по охране труда).
Наряду с федеральной инспекцией труда государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности в силу части второй статьи 353 Трудового кодекса РФ также уполномочены соответствующие федеральный органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Таковым в новой структуре федеральных органов исполнительной власти, сформированной в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изм. на 05.10.2009) является Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.
Схожим образом компетенция Ростехнадзора определена и в статьях 366, 367, 369 Трудового кодекса РФ. Область государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, пересекается с государственным санитарно-эпидемиологическим надзором за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил. Указанный контроль в соответствии с частью первой статьи 368 Трудового кодекса РФ осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Таковой в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (с изм. на 08.08.2009), является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
В силу части третьей статьи 353 Трудового кодекса РФ внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что во многом благодаря этой норме система контрольно-надзорных органов в сфере труда в последние 2—3 года увеличилась за счет органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделяемых полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением отдельных положений трудового законодательства и законодательства об охране труда*. При этом, как следует из анализа нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации, полномочия региональных министерств (управлений, департаментов, отделов) по труду и занятости нередко не ограничиваются пределами ведомственного контроля и формулируются как самостоятельные направления контрольно-надзорной деятельности за соблюдением работодателями федерального законодательства. Такое расширение компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вполне согласуется с абзацем восьмым части первой статьи 6 Трудового кодекса РФ, из которого следует, что установление принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль, относится к ведению федеральных органов государственной власти. Однако, как свидетельствует судебная практика по оценке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, наделяющих региональные органы исполнительной власти правом на осуществление контроля в сфере труда, при определенных условиях такое положение дел является допустимым (Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2006 по делу № 47-Г06-297).
См. Д.Ф. Рысина «Региональный контроль в сфере трудовых правоотношений: о его содержании и оценке высших судебных инстанций». «Кадры предприятия» 1/2010. С. 3.
Вне зависимости от того, какой контроль — общий или ведомственный, уполномочены осуществлять федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления, при проведении контрольных мероприятий указанные органы обязаны соблюдать требования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В части четвертой статьи 353 Трудового кодекса РФ назван еще один контрольно-надзорный орган: согласно названой норме государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. Основным нормативным источником для прокуратуры в этой сфере является Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. на 28.11.2009). Как будет разъяснено далее, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также внес серьезные изменения в деятельность прокуратуры, правда, несколько в ином плане. |
